（三）具体完善方案：适度扩充民主代议的宏观功能设置、服务于例外决策的非常态性职权，共同塑造了一个制度稳定型权力机关。
（一）城市空间的构成与上述部分提出的社会变迁与法律、法学发展关系中涉及的问题相同，在法律或者法学中，空间要素的出现也与从农业社会进入工业社会紧密相关。[40]参见赵民、雷诚：《论城市规划的公共政策导向与依法行政》，载张庭伟、田莉主编：《城市读本（中文版）》，中国建筑工业出版社2013年版，第277-287页。
社区营造的出现，意味着在城市空间法律制度的形成过程中，地权人和城市使用者自下而上对国家行政权积极地提出主张，从而改变自身作为事实上客体的地位。然而，新的法律制度的基础是建立在开发权的社会属性之上的，是否可以开发更多土地受制于土地的社会属性（尤其是公共基础设施建设规划制度），因而在规划过程中，市民参与制度和信息公开制度尤其受到重视。2. 内在的相互作用关系。在目前的中国，因城市化的进展，上述变化已经在一定范围之内出现。本文所述的内容，是针对中国目前进入高速城市化时代所要研究的法律或法学问题，因此，对其他国家的关注，也选取相同的历史阶段。
认为理想的城市秩序应该表现为由安全、便利和舒适这三项基本要素组成，并有机结合成一体。[31]磯部力「公物管理から環境管理へ」成田頼明先生退官記念『国際化時代の行政と法』良書普及社1993年25-58頁。这也许正是八二宪法第10条第5款规定一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地的初衷。
生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。[2]参见程雪阳：《城市土地国有规定的由来》，《炎黄春秋》2013年第6期，第35页以下。其中最突出的是长沙市，该市从解放后到1954年底，共征用两万多亩土地，其中浪费的就有一万六千多亩。那么，什么是国家建设？1953年办法第2条规定：凡兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、交化建设等所需用之土地，均依本办法征用之。
修宪者之所以在集体土地上选择退一步，是出于种种实际考虑——国有化集体土地无助于国家建设，且会带来许多麻烦甚至动荡。以今日眼光视之，上引论述极易理解。
1982年5月4日，国务院公布《国家建设征用土地条例》，第2条要求国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理。但是，实际上，自20世纪50年代开始，国家征地权力就被广泛运用于不是由国家自己进行的、非公共利益的建设。一方面，城市土地实行无偿、无限期划拨制度，用地单位从政府申请取得土地的使用权，无需缴费，但也不得转让。[43]然而，回到八二修宪的历史情境，有必要重估这一认识。
在不同时代和国别，平衡点的位置以及达到平衡的进路都会而且应该发生变化。[24]前引[12]，许崇德书，第719页，第721页。1954年4月27日《内务部关于执行国家建设征用土地办法中几个问题的综合答复》第5条：国家机关、企业、学校、团体、公私合营企业、私营企业或私营文教企业等经批准按照本办法征用之土地及房屋。有时甚至在建设单位还没有提出征用土地计划以前，就先期批准了用地。
这种观点只看到十年动乱期间类似政策被提出，却有意或无意忽视了早已有之、长期存在的社会主义纲领。一切目前可以不举办的工程，都不应该举办。
在美国，两大流派之间的争论已持续多年。十年动乱期间，国家有关部门发出城镇土地国有化的指示。
而为了将天平更多偏向尊重和保护集体土地财产，更好地实现价值平衡，相关具体制度安排必须做出调整。面对这种局势，各地区、各部门强烈要求制订新的法规。相较那种以美国、德国或其他任何国家宪法为参照，解释和批判中国宪法土地条款的研究进路，原旨主义避免直把杭州作汴州的简单比附，提供更具历史感和现实感的分析框架，有利于挖掘和凸显中国宪法之中国性，也更能有效描述、说明并解决我国宪法所面临的现实挑战。类似的，中共中央政治局《关于人民公社的十八个问题》(1959年)第12条规定：农村人民公社的全部劳动力，用于农业生产方面的，包括用于林业、牧业、渔业、副业生产方面的，一般应当不少于百分之八十，经常用于工业生产、交通运输、基本建设、文化教育卫生和生活服务等方面的，不能超过百分之二十。到了1982年，土地全盘国有的意识形态纲领已不复决定作用，甚至都看不出是一个考虑因素。当然，近年来的改革趋势是有限放松和突破该原则。
当时的认识是：通过制定和实施计划，国家政府要比自由市场更有利于提高资源使用效率，因而也更符合公共利益。一方面，为什么国家征地与集体土地交易相抵触？两者不应彼此独立吗？国家强制征地之始，不正是土地自愿交易之止？另一方面，经济学的基本常识是自愿交易促进资源优化配置，提高资源使用效率。
这表明在构想新时代的土地制度时，修宪者当年面临的其实是一个二元选择——城市土地国有化或土地全盘国有化。本文余下内容分为四个部分。
这要求我们重新思考土地条款，清理其遗产。同时，收取使用费或租金，并非真正增加国家收入，而是不必要地提高企业的生产成本和扩大国家预算，并将增加不少事务手续。
除此之外，改革开放前，农村集体的主要任务就是发展农业。许多地方几乎是‘家家备料，村村动土，建房规模之大、发展之快，是建国以来所没有的。公共利益无须在征地个案中对具体目的做实体判断，而是在抽象和形式意义上通过政府审批来满足。本文是该方向上的一次初步尝试，希望对我国宪法展开原旨主义解释抛砖引玉。
事实上，直到今天，我国的农村规划编制仍是进行时。前者是建设审批，后者是用地审批，前者是后者的前提。
[46]中国共产党中央批转原国家基本建设委员会党组《关于基本建设节约用地问题的报告》(1961年1月31日)。1984年，《中国共产党中央关于经济体制改革的决定》再次确认个体经济是社会主义经济必要的有益的补充。
非法转让土地，不限于买卖、出租，还指向其他形式，为的正是把那些五花八门、绕过国家征地的农村土地交易一网打尽。今日受违宪论者更为青睐的规划＋市场手段，即在符合规划的前提下允许农地不经征收入市，[41]在当时根本构不成一个选项。
必须使广大农民在革命中取得了他们唯一热望的土地所有权，才能加强他们对于土地革命和争取全国苏维埃胜利的热烈情绪……但是，我们应该预先向广大农民宣传，他们现在虽然是得到了土地，他们散漫的小经济依然是不可免的日趋于破落的悲惨前途，他们的黄金前途只有在土地国有(《土地问题与反富农策略》，1931年2月8日)。[33]《内务部答复关于国营企业、公私合营企业及私营企业等征用私有土地及使用国有土地交纳契税或租金的几个问题》(1954年3月8日)第1条：国营企业、公私合营企业及私营企业或私营文教事业等经批准按照国家建设征用土地办法征用之土地及房屋。[18]2004年修宪之前，征用指的是所有权的强制转移，现更名为征收。那个庄的农民说，你拿根长棍子去拨树上雀儿的巢，把它搞下来，雀儿也要叫几声。
[49]参见夏勇：《中国宪法改革的几个基本理论问题》，《中国社会科学》2003年第2期，第4页以下。程洁：《土地征收征用中的程序失范与重构》，《法学研究》2006年第1期，第62页以下。
郊区农民自盖旅馆的很多，有的大队不种地，单靠出租旅馆赚大钱。需要举办的工程，在征用土地的时候，必须精打细算，严格掌握设计定额，控制建筑密度，防止多征、早征，杜绝浪费土地。
除此以外的所有非农基本建设都不由集体自办，无论用地单位是谁、具体目的为何，其用地必须经过国家征地。第一轮审批按照业务系统报用地单位的上级领导机关或有权批准本项建设工程初步设计的机关。
